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Liberi da vincoli

Referendum per la riduzione del numero dei parlamentari, un NO in cinque punti. Ce lo spiega il prof. Luca Di Majo

La vittoria del SI potrebbe avere un’incidenza non di poco conto su alcuni profili delicati. Almeno cinque riflessioni condurrebbero ad una posizione di avversione rispetto al prospettato cambiamento costituzionale.

L‘avvocato Luca di Majo, professore di Diritto regionale presso l’Università della Campania Luigi Vanvitelli, ci spiega attraverso una sua riflessione, perchè al Referendum per la riduzione del numero di parlamentari del 20 e 21 settembre bisognerebbe valutare attentamente alcuni importanti aspetti.


Il 20 e il 21 settembre prossimo saremo chiamati ad un appuntamento elettorale molto importante. Singolo, se si tratterrà esclusivamente di confermare o meno la riduzione del numero dei parlamentari; duplice, se i cittadini saranno altresì chiamati al rinnovo dei Consigli regionali; triplice se, come in diversi casi, il rinnovo delle cariche rappresentative coinvolgerà anche gli Enti comunali.

Per tale motivo, il dibattito sul contenuto della riforma ha trovato poco spazio tra il dibattito politico, relegata ad un confronto limitato per lo più alle sedi accademiche.

Un vero peccato, a parere di chi parla, se non altro perché nel metodo, nella forma e nella sostanza, la modifica costituzionale approvata dalle Camere a maggioranza assoluta, ma minore dei 2/3 dei componenti di entrambe le Camere, potrebbe avere un’incidenza non di poco conto su alcuni profili delicati, come la rappresentanza, l’efficienza e la centralità parlamentare.

Non è soltanto una questione di freddi e neutrali numeri, ma il punto di origine di una serie di riforme contrattualizzate da un innaturale connubio tra la Lega e il MoVimento 5 Stelle, prima, e tra i pentastellati e il Partito Democratico, poi.

Fallito, il 4 dicembre 2016, di una riforma ad ampio respiro, si è inaugurato un percorso riformatore in diverse mosse, secondo “interventi limitati, puntuali, omogenei, attraverso la presentazione di iniziative legislative costituzionali distinte ed autonome [a partire] dalla drastica riduzione del numero dei parlamentari”, come espressamente recita il punto 20 del contratto di Governo.

La legge concernente modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione si pone oggi come unico obiettivo di realizzare un duplice taglio lineare nei confronti di Parlamento troppo affollato e di una porzione di spesa pubblica infruttuosa.

Le ragioni emergono fin dalla contrattualizzazione del Governo Conte I e ribadite sia nelle dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio nella seduta della Camera dei Deputati in data 9 settembre 2019 all’esito del mutamento della maggioranza di Governo, sia in occasione della presentazione di documenti istituzionali, sia nelle numerose dichiarazioni pubbliche di esponenti del Governo e del MoVimento 5 Stelle ispirate, queste ultime, alla diffusione di un sentimento “anti-casta” e volto a dipingere il Parlamento come una sorta di “poltronificio”.

Nel merito, la legge costituzionale consta di quattro articoli di cui i principali (art. 1, comma 1, lett. a) e art. 2, comma 1, lett. b)) prevedono la riduzione del numero dei Deputati (da 630 a 400) e dei Senatori (da 315 a 200), con contestuale riduzione dei rappresentanti eletti nelle rispettive circoscrizioni estere (da 12 a 8 per la Camera e da 6 a 4 per il Senato); seguono le modifiche consequenziali in ordine alla modalità aritmetica di ripartizione territoriale dei seggi (art. 1, comma 1, lett. b) per la Camera, art. 2, comma 1, lett. c) per il Senato) e la previsione di un numero massimo complessivo di Senatori a vita in carica (pari a cinque) nominati dal Presidente della Repubblica.

Le ragioni di una riforma, da molti costituzionalisti definita parziale, risiederebbero, a dire dei promotori, in una riduzione consistente della spesa pubblica e nel miglioramento della performance di un Parlamento più agile ed efficiente. In realtà, se si comparano le ambizioni riformiste con le storiche patologie del parlamentarismo italiano (abuso della questione di fiducia, maxi-emendamenti, instabilità dei governi, crisi dei partiti politici e della rappresentanza), almeno cinque riflessioni condurrebbero ad una posizione di avversione rispetto al prospettato cambiamento costituzionale.

Primo punto: è ridotta la spesa infruttuosa?

Non proprio. L’impatto sul bilancio annuale della Camera e del Senato è particolarmente irrisorio se si considera un ammontare pari a 37 milioni per la Camera e 20 milioni per il Senato rispetto agli stipendi dei singoli parlamentari “soppressi”. Pertanto, per un totale di 57 milioni di euro all’anno rapportato al peso complessivo della spesa pubblica si giunge ad una cifra significativamente bassa e pari appena allo 0,007% all’anno, l’equivalente di 3,12 euro a famiglia, ossia 1,35 euro a cittadino, in netto contrasto rispetto alle originarie previsioni dei promotori che stimavano un risparmio di circa lo 0,012%. In sostanza, una riduzione del numero dei parlamentari di un terzo non significa riduzione di un terzo delle spese di funzionamento delle due Camere.

Secondo punto: un Parlamento più snello sarà un Parlamento più efficiente?

Non sembrerebbe, se è vero (come è vero) che la riduzione del numero dei parlamentari abbassa alcuni quorum frazionari previsti dai regolamenti parlamentari che comporteranno diversi appesantimenti procedurali e, quindi tempi maggiormente dilatati per l’approvazione delle leggi come la possibilità di convocazione frequente delle Camere (art. 29, R.C.) o delle Commissioni permanenti (art. 30 R.C., art. 29 R.S.), la richiesta di sospensione dei lavori (art. 29, comma 1, R.S.) la verifica del numero legale per le deliberazioni delle Commissioni in sede diversa da quella legislativa (art. 46, comma 1, R.C., art. 30, comma 3, R.S.), la rimessione di progetti di legge dalla sede deliberante all’assemblea (art. 92, comma 4 R.C. e art. 35, comma 2, R.S.), la possibilità di proporre all’Assemblea il trasferimento di un progetto di legge, già assegnato in sede referente, alla medesima Commissione in sede legislativa (art. 92, comma 6, R.S.), o la possibilità di proporre emendamenti (art. 85-bis R.C.). È evidente, quindi, che meno parlamentari potranno disporre di questi strumenti regolamentari, maggiormente sarà il rischio di dilatazione dei tempi procedurali.

Terzo punto: avremo Governi più stabili e maggioranze omogenee?

Non pare. L’unico meccanismo che garantirebbe maggiore governabilità è la previsione omogeneità tra voti in entrata e voti in uscita, cioè tra risultati elettorali e composizione dei gruppi parlamentari, oltre che ad una legge elettorale a vocazione maggioritaria. Garantire la corrispondenza partiti-gruppi è preliminare ad ogni ipotesi di stabilizzazione delle maggioranze parlamentari e, a cascata, dei Governi. Se, come sembra, al taglio lineare dei parlamentari debba corrispondere, quasi come un automatismo, la variazione al ribasso delle soglie numeriche minime per la costituzione di un gruppo, non v’è dubbio che, pur nell’assenza di meccanismi atti a collegare voti in entrata e voti in uscita, non solo la disciplina di partito tenderà ad essere maggiormente pervasiva e verticalizzante rispetto a quanto non lo sia già, ma aumenterebbe la possibilità di costituzione di “microgruppi” con conseguente forte instabilità delle maggioranze.

Diversamente, se le soglie di costituzione dei gruppi dovessero rimanere invariate e qualora il numero minimo per la costituzione di un gruppo dovesse rimanere troppo elevato rispetto ai risultati che ciascuna lista può riportare in termini di eletti e considerando la forte migrazione dei parlamentari da un gruppo all’altro nella prassi, si dovrà valutare l’esplosione del gruppo misto quale “luogo residuale” nel quale confluiscono tutti i parlamentari che non riescono a raggiungere tale numero minimo. Il che potrebbe avere un esito non troppo positivo sulla velocità dei lavori assembleari, in particolare durante i momenti delle votazioni finali e della presentazione degli emendamenti quando, ai fini del contingentamento dei tempi e dell’economicità dei lavori, sarebbe opportuno, per così dire, “trovare la quadra”.

Instabilità nascosta anche dietro ad una ulteriore modifica indiretta della Costituzione, nella parte in cui l’art. 94 ammette la presentazione della mozione di sfiducia da parte di un decimo dei componenti di ciascuna Camera. Se a Costituzione vigente, un decimo dei componenti equivale a 63 Deputati e 31 Senatori, in caso di conferma della legge costituzionale, per porre in votazione una mozione di sfiducia sarebbero sufficienti 40 Deputati e 20 Senatori.

Quarto punto: sono garantite le minoranze?

In teoria no, salvo eventuali prassi politiche future che, tuttavia, non sono controllabili. La riduzione dei parlamentari si trascina una serie di modifiche costituzionali indirette ancorché sottese, nella forma, ad un mero ricalcolo numerico della maggioranze necessarie ad eleggere il Presidente della Repubblica (art. 83 Cost.), eleggere cinque Giudici della Corte costituzionale (art. 135 Cost.), eleggere 1/3 dei membri laici del Consiglio Superiore della Magistratura (art. 104 Cost.), procedere alla revisione costituzionale (art. 138 Cost.), modificare i regolamenti parlamentari (art. 64 Cost.).

In tutti i casi, infatti, a fronte della riduzione del numero dei parlamentari, si verificherà la riduzione di voti necessari ad eleggere le maggiori cariche dello Stato e, altresì, procedere alla revisione costituzionale.

Chiosa a margine sui regolamenti parlamentari, considerati una fonte del diritto sui generis a competenza riservata e specializzata, a garanzia di indipendenza delle Camere da ogni altro potere.

È evidente che su tale aspetto, l’approssimarsi del taglio dei parlamentari renderebbe non soltanto le garanzie delle minoranze più fragili perché sottoponibili ad una revisione semplificata – attestandosi la soglia della maggioranza necessaria a 201 per la Camera e 101 per il Senato (rispetto a 316 e 158 attuali) – ma anche le dinamiche parlamentari maggiormente instabili se rimane nella disponibilità di chi governa la possibilità di modificare agevolmente i fondamenti dell’attività parlamentare, come le modalità di costituzione dei gruppi parlamentari e, a cascata, delle giunte e delle commissioni.

Quinto punto: La rappresentanza politica viene rinvigorita?

Anche in questo caso si propende per una risposta negativa. Nella fase di stesura della Costituzione si contendevano il campo due posizioni “dinamiche” e una “statica”: la posizione dell’On. Conti (un deputato ogni 150.000 abitanti), la posizione dell’On. Fuschini (un deputato ogni 80.000 abitanti) e una terza che già proponeva l’indicazione di un numero fisso (500). Sebbene in Sottocommissione si giunse ad un accordo sulla base di un deputato ogni 100.000 abitanti, in Assemblea Costituente venne approvato un testo diverso dell’art. 56 Cost. che prevedeva l’elezione della Camera a «suffragio universale e diretto, in ragione di un Deputato per ottantamila abitanti o per frazione superiore a quarantamila». Ciò comportò un incremento di 22 Deputati dalla prima alla terza legislatura.

Diversamente per il Senato, intorno al quale il dibattito si incentrò principalmente per quanto riguarda la natura e le funzioni, fu approvata la proposta che prevedeva un rapporto pari ad un Senatore ogni 200.000 abitanti o frazione di 100.000 con soglia minima fissata a sei per ogni Regione, salvo la Valle d’Aosta. Così, anche in forza della III Disposizione transitoria della Costituzione, il primo Senato contava 238 componenti elettivi e 107 nominati.

La disproporzione tra le due Camere, che andava progressivamente aumentando anche sulla scorta del diverso parametro previsto in base al quale incrementare i seggi, suggerì i Governi della III legislatura ad elaborare alcune proposte per garantire un migliore equilibrio tra la Camera e il Senato. E fu proprio da questa esigenza che, a partire dalla legge cost. n. 2/1963 si conobbe il definitivo incremento di Deputati e Senatori con la prima delle tre modifiche degli artt. 56 e 57 Cost.

La seconda avvenne in forza della legge cost. n. 1/2001 (che modificava anche l’art. 48 Cost.) con l’introduzione delle due circoscrizioni estero che avrebbero eletto 12 Deputati e 6 Senatori senza modificare nel massimo e nel minimo il numero complessivo dei parlamentari.

Nelle more, finanche dai primi tentativi di ampia riforma della seconda parte della Costituzione, il tema della riduzione del numero dei parlamentari era diventato argomento obbligato e formalizzato in sede parlamentare nella XIV (518 Deputati e 252 Senatori), XV (512 Deputati e 186 Senatori), XVI (508 Deputati e 250 Senatori); mentre in precedenza le proposte in tema o non furono nemmeno esaminate (IX legislatura), o si accantonarono per mancato accordo su un disegno complessivo più ampio (XI legislatura) o per le dimissioni del Governo (XVII). Diversamente, la riforma costituzionale varata nella XVII legislatura e bocciata dal referendum costituzionale del 4 dicembre 2016 manteneva intatto il numero dei Deputati, modificando radicalmente la composizione e la struttura del Senato come Camera delle autonomie formata da 95 componenti espressione delle Regioni e di alcune realtà sub territoriali oltre a 5 Senatori nominati per alti meriti, non più a vita.

Ad ogni modo, ciò che preme evidenziare è che, non a caso, la riduzione del numero dei parlamentari non ha mai visto la luce in un contesto di microchirurgia costituzionale ma è stata sempre collocata nell’ambito di una revisione più ampia della seconda parte della Costituzione coinvolgendo alcuni punti fermi delle anomalie italiane, come la previsione della doppia fiducia ed il ruolo di stanco doppione del Senato, per il quale si è cercato di ritagliare una posizione diversa dalla Camera e tendenzialmente come luogo della rappresentanza degli enti territoriali.

Rappresentanza al ribasso

La riforma sottoposta a referendum prevede una rappresentanza al ribasso, attestandosi attorno ad 1 Deputato ogni 150.000 abitanti e 1 Senatore ogni 315.000 abitanti. Inoltre, la riduzione non è percentualmente identica in tutte le circoscrizioni regionali: 60% in Basilicata e Umbria; 15% in Abruzzo, Calabria e Friuli-Venezia Giulia; 14% in Trentino-Alto Adige in cui si produce una rappresentanza della Regione (6 Senatori) superiore a quella di altre Regioni che vantano un maggior numero di abitanti: Liguria (5 Senatori); Marche (5 Senatori); Abruzzo (4 Senatori); Sardegna (5 Senatori). La Calabria, poi, con quasi il doppio degli abitanti del Trentino-Alto Adige avrebbe lo stesso numero di Senatori, senza contare che il numero previsto per la Regione italiana di confine è stato calcolato sulla base della mera sommatoria tra le Province Autonome di Trento e Bolzano (3+3) considerate alla stregua dei territori regionali.

In un contesto caratterizzato da un marcato conflitto di interessi eterogenei tra le parti sociali, dall’erosione di identità collettive come i partiti di massa, dal progressivo divenire di una società sempre più complessa e frammentata, la conseguente volatilità dei ruoli rappresentativi rende ancor più difficoltosa l’identificazione dei soggetti da rappresentare.

Il parlamentare rischia di trovarsi innanzi ad una platea di potenziali rappresentati più ampia, maggiormente eterogenea e profondamente conflittuale, per di più non potendo nemmeno contare sull’apporto costruttivo di quei partiti di massa, in passato in grado di penetrare nel tessuto sociale, aggregare bisogni e interessi, selezionarli e tradurli in chiave politica.

Alla luce di queste considerazioni, non pare possa valutarsi positivamente l’intervento di microchirurgia costituzionale.

Per realizzare un serio risparmio di spesa, sarebbe stato opportuno intervenire sugli aspetti patologici del parlamentarismo italiano, a partire dal bicameralismo paritario.

Innanzi ad impercettibili aspetti positivi della riforma, non vi è certezza – anzi, non pare essere reale – a che la mera riduzione possa improvvisamente restituire al Parlamento l’auspicabile funzionalità.

L’aspetto più preoccupante di questa riforma

L’aspetto più preoccupante è che le pervicaci ragioni della riforma paventate da promotori e sostenitori diventino uno specchietto per le allodole attirate nella trappola di chi alimenta l’illusorio obiettivo di una ricollocazione del Parlamento al centro della forma di governo e del sistema istituzionale, nella discutibile convinzione che la cooperazione tra il Governo e il Parlamento passi, in primis, attraverso una consistente cura dimagrante del secondo, lasciando da parte il nodo ancora irrisolto di un bicameralismo invariato che continua ad incidere negativamente tanto sui tempi e la qualità della legislazione, quanto sulla compattezza e la stabilità dei Governi.

Un bel vestito nuovo, che donerebbe una più bella linea a chi lo indossasse, ma non trasformerebbe l’indossatore, senza altri interventi, non solo sul sistema elettorale, in un modello di virtù repubblicane, secondo un’immagine perfetta a noi consegnata dal Prof. Paolo Carrozza e che sarebbe opportuno tenerla a mente prima di confermare una revisione non meditata.

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